L’Europa possiede risorse economiche, industriali, tecnologiche e militari da grande potenza, ma non l’autorità politica necessaria a impiegarle. Da Ventotene alla Bruxelles di oggi, la difesa comune resta inseparabile dalla condivisione della sovranità, dal superamento dei veti nazionali e dalla costruzione di una legittimità democratica europea.
L’Unione europea non è priva di risorse, capacità o ambizioni. È una delle maggiori realtà economiche del mondo e dispone di un mercato continentale, di una moneta unica, di rilevanti competenze scientifiche e tecnologiche, di una considerevole base industriale e di forze armate nazionali avanzate.
Eppure, quando deve trasformare questa massa critica in volontà, decisione e azione strategica, l’Unione continua a mostrare tutti i limiti della sua incompiutezza politica, della scarsa lungimiranza e dell’inefficacia della propria leadership.
È questo il paradosso europeo: possediamo collettivamente tutti gli strumenti di potere necessari per essere una potenza globale, ma non abbiamo ancora costruito il soggetto politico pienamente legittimato a integrarli, orientarli e impiegarli.
La questione della difesa europea è quindi, prima ancora che militare, una questione di sovranità, di autorità politica e di responsabilità democratica. In questo senso l’aumento degli investimenti è indispensabile, così come l’integrazione industriale, l’acquisizione congiunta, l’interoperabilità e lo sviluppo delle capacità mancanti. Ma nessuno di questi progressi può rispondere alla domanda fondamentale: chi decide, in nome dell’Europa, quando e perché impiegare la forza?
Senza una risposta politica, la difesa europea rischia di rimanere un sistema di collaborazioni sempre più avanzato, ma incapace di diventare un vero strumento di potere da impiegare nell’ambiente strategico moderno.
Ventotene: una questione ancora irrisolta
Per un’Europa libera e unita. Il progetto di un manifesto politico fu elaborato nel 1941 da Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi durante il periodo di confino fascista sull’isola toscana. Eugenio Colorni contribuì successivamente alla sua diffusione e ne curò la prefazione. Il Manifesto nacque nel momento più drammatico della storia europea: il continente era devastato dalla guerra, dominato dai totalitarismi e diviso dalla competizione tra le potenze.
Non deve essere inteso in modo integrale come un programma politico per il XXI secolo, né trasformato retrospettivamente in una profezia. Era un documento situato nel proprio tempo, con posizioni e formulazioni proprie di quel contesto storico. La sua intuizione fondamentale conserva, tuttavia, una straordinaria forza: restaurare semplicemente gli Stati europei nelle forme precedenti alla guerra avrebbe ricreato le condizioni della rivalità, dell’impotenza collettiva e, potenzialmente, di nuovi conflitti.
In questa prospettiva, il Manifesto di Ventotene è straordinariamente visionario e strategico.
Il bersaglio del documento non era la nazione come comunità storica, culturale e identitaria. Era la pretesa dello Stato nazionale di conservare una sovranità assoluta in un sistema europeo già interdipendente e progressivamente incapace di governare le forze che lo attraversavano. Il nazionalismo conservatore tanto caro alle formazioni di destra del vecchio continente.
Spinelli e Rossi compresero soprattutto che la cooperazione tra governi non equivale a un’unione politica. Un’organizzazione internazionale rimane strutturalmente debole quando non dispone dell’autorità e dei mezzi necessari per farle rispettare. Per questo il Manifesto prospettava uno Stato federale dotato di poteri reali, compresa una forza armata europea al posto della persistente competizione tra apparati militari nazionali.
Il Parlamento europeo riconosce, nel documento, uno dei riferimenti fondamentali del movimento federalista successivo e del percorso di integrazione.
La sequenza concettuale è assolutamente attuale e appare decisiva: prima viene costituita un’autorità politica comune; poi le sono attribuiti poteri, risorse e responsabilità; infine, quella stessa autorità può disporre della forza necessaria a proteggere l’ordinamento politico e gli interessi collettivi della federazione degli Stati europei. Ed è per questo motivo che gli Stati Uniti, non solo di recente, vedono l’idea di una federazione di Stati europei come fumo negli occhi.
La difesa comune non è quindi il presupposto dell’unione politica. Ne rappresenta una delle espressioni più impegnative. La difesa europea non può nascere dalla semplice aggregazione delle capacità militari nazionali. Richiede un’autorità politica europea legittimata a stabilire quando, perché e per quali obiettivi quelle capacità possano essere impiegate. È questo il punto da cui occorre ripartire.
Non per celebrare Ventotene, ma per verificare quanto del problema individuato nel 1941 rimanga irrisolto nella Bruxelles contemporanea.
L’Unione incompiuta di Bruxelles
Dal Manifesto a oggi, l’integrazione europea ha ottenuto risultati straordinari. Ha reso impensabile una nuova guerra tra gli Stati che per secoli si erano contesi il continente; ha costruito un mercato unico, una moneta comune per gran parte dell’Unione, un ordinamento giuridico sovranazionale e istituzioni in grado di adottare decisioni vincolanti in numerosi settori.
L’Unione europea non è dunque una semplice organizzazione internazionale. Ma non è neppure una federazione politica.
Proprio nelle materie che esprimono più direttamente la sovranità – politica estera, sicurezza, difesa, fiscalità e impiego della forza – il potere rimane prevalentemente nelle mani degli Stati membri. Il Trattato sull’Unione europea prevede la progressiva definizione di una politica estera, di difesa e di sicurezza comuni, che potrebbe condurre a un’azione unitaria soltanto sulla base di una decisione unanime del Consiglio europeo e della successiva approvazione degli Stati secondo le rispettive norme costituzionali. Le capacità operative dell’Unione dipendono inoltre essenzialmente dai mezzi forniti dagli Stati membri.
In materia di politica estera, sicurezza e difesa, l’unanimità continua a rappresentare la regola generale, pur con alcune eccezioni. Nei momenti in cui rapidità, coerenza e credibilità risultano decisive, la posizione dell’Unione può quindi essere ritardata, indebolita o paralizzata dall’opposizione di un singolo governo. L’accelerazione straordinaria, alimentata dall’intelligenza artificiale, che spinge l’evoluzione tecnologica dei nostri giorni rende la situazione insostenibile. Non è fantascienza pensare che già oggi esistano molti processi decisionali completamente autonomi, gestiti da un sistema “agentico”. Chiedere a OpenAI o a Claude.
Il veto, allora, non è soltanto un problema procedurale. È la manifestazione istituzionale di una sovranità strategica ancora frammentata. Protegge la prerogativa nazionale, ma può impedire l’esercizio di una capacità politica europea proprio quando nessuno Stato membro, agendo singolarmente, dispone della scala necessaria per produrre gli effetti strategici desiderati.
Ne deriva una contraddizione fondamentale: gli Stati conservano formalmente una sovranità che, in molti ambiti strategici, non sono più in grado di esercitare da soli; al contempo esitano a condividerla a livello europeo, dove potrebbe riacquistare consistenza ed efficacia. Essa dunque, ancorché formalmente preservata, può così tradursi in una perdita sostanziale di sovranità per tutti.
L’Unione ha certamente rafforzato i propri strumenti. La cooperazione strutturata permanente, il Fondo europeo per la difesa, i programmi di acquisizione congiunta e le iniziative collegate a Readiness 2030 possono migliorare la disponibilità delle capacità, l’efficienza degli investimenti e la competitività della base industriale e tecnologica europea. La Commissione europea riconosce apertamente l’urgenza di colmare le lacune esistenti, di accrescere la prontezza e di mobilitare il potenziale industriale e tecnologico europeo.
Sono progressi necessari. Ma acquistare insieme non significa ancora decidere insieme. Integrare le industrie non equivale a condividere la sovranità. Rendere interoperabili le forze non stabilisce automaticamente una catena di comando e controllo che possa impiegarle, con quale mandato e sotto quale responsabilità democratica.
Il divario tra potenziale e potere
Un esercizio di analisi strategica comparativa (Strategic Comparative Net Assessment) tra Stati Uniti, Cina e Unione europea aiuta a comprendere la natura del problema.
Si tratta di una comparazione deliberatamente asimmetrica. Gli Stati Uniti e la Cina sono Stati sovrani; l’Unione europea è un’unione di Stati che ha condiviso porzioni rilevanti di sovranità, ma non quelle necessarie per esercitare unitariamente tutte le funzioni di un attore strategico globale: l’impiego, in maniera coordinata, di tutti gli strumenti di potere fondamentali (politico, militare, economico, sociale, informativo), in una specifica condizione di spazio e tempo, per conseguire effetti e obiettivi strategici condivisi.
Gli Stati Uniti dispongono di una struttura federale capace di integrare una base economica e tecnologica di prim’ordine, una potenza militare globale, deterrenza nucleare, capacità finanziaria, influenza diplomatica e una vasta rete di alleanze (in declino). Il loro vantaggio non consiste soltanto nella quantità delle risorse, ma anche nella presenza di istituzioni federali legittimate a definire gli interessi, stabilire le priorità, allocare le risorse e impiegare gli strumenti del potere nazionale.
La polarizzazione interna, il debito, la pressione derivante da impegni globali simultanei e le oscillazioni delle priorità internazionali, definite dalla leadership della Casa Bianca, rappresentano vulnerabilità reali. Non eliminano, tuttavia, l’esistenza di un centro politico identificabile cui ricondurre la decisione strategica.
La Cina presenta un modello radicalmente diverso. Il Partito-Stato può integrare la pianificazione politica, lo sviluppo economico, la politica industriale, l’innovazione tecnologica, il controllo informativo e la modernizzazione militare in una visione di lungo periodo. Tale centralizzazione comporta rigidità, opacità, il rischio di conformismo e la possibilità che errori strategici non vengano corretti tempestivamente. Ma garantisce a Pechino una direzione politica unitaria e una forte capacità di mobilitare le risorse nazionali.
L’Unione europea, considerata complessivamente, dispone a sua volta di una scala demografica, economica, industriale, scientifica e diplomatica propria di una grande potenza. Può esercitare influenza normativa e commerciale, possiede importanti capacità militari nazionali e conserva un considerevole potenziale tecnologico. Ciò che manca, quindi, non è la potenza potenziale, ma il meccanismo politico necessario a convertirla sistematicamente in potere esercitabile.
L’Unione deve negoziare ogni decisione strategica tra ventisette sovranità, differenti percezioni della minaccia, culture strategiche non coincidenti (quando presenti), priorità geografiche diverse e responsabilità politiche nazionali. La frammentazione attraversa i bilanci della difesa, la pianificazione, gli approvvigionamenti, le industrie, le catene di comando, le politiche fiscali e persino gli orientamenti della politica estera.
Gli Stati Uniti e la Cina trasformano le risorse nazionali in potere attraverso una decisione politica unitaria. L’Unione europea dispone di risorse continentali, ma deve ancora negoziare il loro impiego tra volontà nazionali potenzialmente divergenti.
L’analisi strategica comparativa non si limita a contare la popolazione, il prodotto interno lordo, le piattaforme militari o gli investimenti tecnologici. Valuta la capacità di un attore di combinare le proprie risorse, sostenerle nel tempo, adattarle al cambiamento e impiegarle per conseguire obiettivi politici. È proprio in questo passaggio – dal potenziale all’effetto strategico – che si manifesta l’incompiutezza europea.
Una competizione multidominio e Full Spectrum
La competizione globale contemporanea non si sviluppa soltanto attraverso la minaccia o l’impiego delle forze armate. Attraversa l’economia, la finanza, l’energia, la tecnologia, lo spazio, il cyberspazio, i dati, l’intelligenza artificiale, le infrastrutture critiche, le catene di approvvigionamento, gli investimenti, gli standard industriali, l’informazione e lo spazio cognitivo collettivo.
In un ambiente multidominio e Full Spectrum, la distinzione tradizionale tra pace, crisi e conflitto tende a sfumare. Dipendenze economiche possono diventare strumenti di pressione; infrastrutture civili possono trasformarsi in vulnerabilità strategiche; piattaforme tecnologiche e informative possono influenzare la coesione sociale e la libertà di decisione politica.
Gli Stati Uniti e la Cina, pur adottando sistemi radicalmente differenti, dispongono di strutture nazionali in grado di integrare tali strumenti in strategie complessive. Nell’Unione europea, invece, le competenze sono distribuite tra le istituzioni comuni e i governi nazionali secondo procedure e architetture decisionali diverse. Questa dispersione determina almeno tre rischi:
- ritardo, perché l’azione richiede la preventiva formazione del consenso;
- incoerenza, perché strumenti differenti possono perseguire priorità non coincidenti;
- vulnerabilità, perché attori esterni possono sfruttare divisioni interne, dipendenze e poteri di veto.
È da questa analisi che emerge una prima traiettoria di prospettiva strategica:
Se l’Unione europea non ridurrà il divario tra potenziale aggregato e capacità decisionale, altri attori delimiteranno progressivamente il suo spazio di scelta, fino a trasformare le sue dipendenze in vincoli politici. Con l’aiuto della prospettiva strategica, possiamo immaginare:
- una continuità del rapporto transatlantico oppure un progressivo riposizionamento americano;
- una Cina più assertiva oppure più fragile;
- una Russia contenuta oppure capace di prolungare la pressione sull’Europa;
- un’accelerazione tecnologica governabile oppure una competizione che aumenti drasticamente le vulnerabilità europee.
Nessuno di questi futuri può essere previsto con certezza. Ma quasi tutti conducono alla stessa esigenza: l’Unione deve essere capace di valutare, decidere e agire con maggiore autonomia e rapidità. Non per isolarsi, ma per non dipendere dalla permanenza indefinita di condizioni favorevoli che non si possono controllare.
Autonomia strategica non significa autarchia
L’autonomia strategica è stata spesso presentata come un progetto di separazione dagli Stati Uniti, di equidistanza tra Washington e Pechino o persino di competizione con la NATO. Sarebbe una lettura politicamente divisiva e strategicamente errata.
L’autonomia non significa autosufficienza in ogni settore, né neutralità, né protezionismo né isolamento. Significa libertà politica di valutazione, decisione e azione: la capacità dell’Unione di identificare i propri interessi, stabilire quali dipendenze siano accettabili e mobilitare gli strumenti necessari a proteggerli.
L’Unione europea dovrebbe poter agire con gli alleati quando possibile e autonomamente quando necessario. “Autonomamente”, tuttavia, non significa necessariamente “da sola”: significa non essere costretta all’inazione per mancanza di volontà, di mezzi o di autorizzazioni esterne.
La NATO rimane il fondamento della difesa collettiva per gli Alleati europei. Una difesa europea più forte non dovrebbe duplicarla né indebolirla. Dovrebbe rendere più solido, equilibrato e sostenibile il pilastro europeo dell’Alleanza. La rubrica di @inoltre è ricca di dettagli al riguardo. La dichiarazione congiunta UE-NATO del 2023 riconosce esplicitamente il valore di una difesa europea più forte, complementare e interoperabile con la NATO. Non esiste dunque una contraddizione inevitabile tra l’integrazione politica europea e la coesione transatlantica. Al contrario, un’Unione più capace potrebbe assumere una quota maggiore delle responsabilità comuni, contribuire più efficacemente alla deterrenza, sviluppare capacità utilizzabili anche in ambito NATO e ridurre gli squilibri che alimentano le tensioni transatlantiche. Il vero rischio per l’Alleanza non è un’Europa politicamente più forte. È un’Europa militarmente dipendente, strategicamente esitante e politicamente rivendicativa.
Le obiezioni che non possono essere eluse
La costruzione di una difesa comune incontra obiezioni serie. Ignorarle trasformerebbe una proposta politica in uno slogan.
La prima riguarda le differenze strategiche tra gli Stati membri. Le percezioni della minaccia non sono identiche: il fianco orientale guarda prioritariamente alla Russia; il fianco mediterraneo considera l’instabilità regionale, il terrorismo, la sicurezza energetica e la pressione migratoria; altri Paesi attribuiscono maggiore rilevanza all’Indo-Pacifico, all’Africa o all’Artico. Queste differenze non scompariranno per decreto. Un’unione politica, però, non richiede un’uniformità assoluta. Richiede istituzioni capaci di trasformare interessi diversi in priorità condivise, secondo un processo legittimo e vincolante. Anche negli Stati federati esistono sensibilità territoriali differenti; ciò che li distingue da un sistema intergovernativo è l’esistenza di una sede politica autorizzata a comporle e a decidere.
La seconda obiezione riguarda la sovranità nazionale. Trasferire competenze in materia di politica estera e difesa tocca il nucleo stesso dello Stato. È vero. Ma il problema non può essere risolto limitandosi a difendere la sovranità in termini formali. Occorre chiedersi se ciascuno Stato europeo disponga ancora, individualmente, delle risorse e della scala necessarie per esercitarla effettivamente. La condivisione della sovranità non deve equivalere alla cancellazione delle nazioni. Può invece rappresentare il modo in cui esse recuperano collettivamente una capacità di scelta che stanno progressivamente perdendo singolarmente.
La terza obiezione riguarda la deterrenza nucleare. Dopo l’uscita del Regno Unito dall’Unione europea, la Francia è l’unico Stato membro dotato di armi nucleari, mentre la deterrenza estesa degli Stati Uniti resta essenziale per la sicurezza europea. Non esistono scorciatoie istituzionali né tecniche. Una futura architettura politica europea dovrebbe avviare un dialogo graduale sul ruolo della deterrenza francese, sulla garanzia nucleare americana e sulle responsabilità europee nella deterrenza complessiva. Ma pretendere di risolvere immediatamente la questione rischierebbe di paralizzare l’intero processo. La convergenza politica, la capacità convenzionale, la difesa aerea e missilistica e la resilienza devono progredire senza attendere una soluzione definitiva del problema nucleare.
La quarta obiezione è finanziaria. Una difesa comune richiede investimenti elevati e sostenibili. Ma la frammentazione attuale genera duplicazioni, riduce le economie di scala e indebolisce la domanda europea nei confronti dell’industria. Spendere di più senza spendere meglio rischia di consolidare ventisette sistemi paralleli. L’integrazione deve quindi riguardare non soltanto i bilanci, ma la pianificazione, i requisiti, l’approvvigionamento, la ricerca e l’intero ciclo di sviluppo delle capacità.
La quinta obiezione riguarda la legittimità democratica. Chi autorizzerebbe l’impiego della forza? A chi risponderebbe l’esecutivo europeo? Quale ruolo avrebbero il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali? Sono domande decisive. Una difesa europea non può essere costruita soltanto attraverso accordi tecnici tra governi o apparati. Più potere viene esercitato a livello europeo, più forte deve diventare la responsabilità democratica europea. L’efficienza decisionale non può essere ottenuta a costo della legittimità.
Dalla cooperazione alla sovranità strategica condivisa
La trasformazione non potrà avvenire in un unico atto. Ma deve essere guidata da una direzione politica riconoscibile.
Il primo passaggio consiste nel superare il voto all’unanimità nei settori della politica estera in cui il veto impedisce all’Unione di tutelare interessi essenziali. Le decisioni direttamente militari richiederanno probabilmente una revisione più profonda dei Trattati e delle garanzie specifiche, ma non è più sostenibile che ogni posizione strategica dell’Unione possa essere bloccata da una singola capitale.
Il secondo consiste nel dotare l’Unione di una reale capacità finanziaria comune per la sicurezza e la difesa, collegata a una programmazione pluriennale, a priorità capacitive concordate e a una politica industriale europea. L’unione dei capitali, una maggiore convergenza fiscale e la capacità di mobilitare investimenti privati non sono questioni separate dalla difesa: costituiscono parte dell’infrastruttura economica del potere europeo.
Il terzo riguarda una base industriale e tecnologica realmente europea. Non si tratta di chiudere il mercato o recidere le partnership transatlantiche, ma di proteggere le competenze critiche, ridurre le dipendenze incompatibili con la sicurezza e raggiungere una scala adeguata nei settori decisivi: spazio, cyber, intelligenza artificiale, sistemi autonomi, tecnologie quantistiche, difesa aerea e missilistica, comunicazioni sicure e infrastrutture critiche.
Il quarto passaggio è politico-istituzionale: definire con chiarezza chi rappresenta l’Unione, chi formula la strategia, chi decide e chi risponde democraticamente delle conseguenze. Senza una catena di responsabilità politica, una catena di comando militare europea resterebbe priva di fondamento.
Se tutti gli Stati membri non fossero inizialmente disposti a procedere, potrebbe essere seriamente presa in considerazione una forma di integrazione differenziata: un nucleo di Paesi politicamente disponibili e capaci di avanzare, mantenendo il processo aperto agli altri. La velocità non può essere imposta, ma neppure il futuro dell’intera Unione può essere subordinato indefinitamente al membro meno disposto a condividere responsabilità.
Tornare a discutere il fondamento politico dell’Unione
In questa prospettiva, senza farne il tema centrale, l’Europa dovrà prima o poi ritrovare il coraggio di riaprire anche la riflessione costituzionale.
Il Trattato che avrebbe introdotto una Costituzione per l’Europa, firmato nel 2004, fu respinto nei referendum tenuti in Francia e nei Paesi Bassi nel 2005. Quel fallimento deve essere compreso e rispettato: dimostrò quanto fosse profonda la distanza tra il processo istituzionale e una parte dell’opinione pubblica nazionale.
Non si tratta, oggi, di riproporre lo stesso testo, nato in un contesto diverso. Si tratta di riconoscere che il problema politico cui esso tentava di rispondere non è scomparso. Un’Unione chiamata a esercitare maggiori responsabilità in politica estera, sicurezza e difesa avrà bisogno di un fondamento democratico, di una distribuzione chiara delle competenze e di un rapporto più chiaro tra cittadini, Stati e istituzioni europee. Prima o poi, l’Unione dovrà decidere non soltanto quali politiche adottare, ma quale soggetto politico intenda diventare.
Federarsi per continuare a scegliere
Il richiamo a Ventotene non deve ridursi a un mero esercizio celebrativo. La federazione europea immaginata nel 1941 e l’Unione europea di oggi appartengono a epoche profondamente diverse. Ma entrambe si confrontano con lo stesso problema strutturale: la distanza tra la dimensione delle sfide e quella del potere politico a disposizione per affrontarle.
Nel 1941 la frammentazione europea aveva contribuito a precipitare il continente nella Seconda guerra mondiale. Nel XXI secolo rischia di condannarlo alla dipendenza, alla vulnerabilità e all’irrilevanza strategica.
La scelta non è tra conservare integralmente la sovranità nazionale e abolire le nazioni. La vera scelta è tra continuare a difendere una sovranità sempre meno esercitabile e condividerne una parte per recuperare insieme la capacità di decidere.
Non serve un superstato centralizzato che cancelli identità, storie e responsabilità nazionali. Serve un’unione politica capace di esercitare, secondo il principio di sussidiarietà, le funzioni che gli Stati europei non possono più svolgere efficacemente da soli.
Avendo prestato servizio per molti anni anche nelle strutture politico-militari della NATO, considero il legame transatlantico un pilastro essenziale della sicurezza europea. Ma proprio questa esperienza mi porta a ritenere che l’alleanza non debba significare dipendenza e che la solidarietà transatlantica sarà tanto più solida quanto più l’Europa sarà capace di assumersi responsabilità.
L’Unione europea deve diventare un soggetto strategico capace di proteggere i propri cittadini, difendere il proprio modello democratico, contribuire alla sicurezza internazionale e preservare la libertà di concorrere alla costruzione del futuro, poiché possiede già la scala potenziale di un player globale. Ciò che ancora non possiede è l’unità politica necessaria per esercitarla.
È questa la sfida che collega Ventotene a Bruxelles. E non potrà essere risolta con un nuovo programma di acquisizioni, con un comando militare privo di un’autorità legittimata o con l’ennesima dichiarazione sull’autonomia strategica. La difesa europea sarà credibile soltanto quando esprimerà una volontà politica europea. L’autonomia strategica diventerà reale soltanto quando l’Unione saprà decidere, finanziare, mobilitare risorse, agire e rispondere democraticamente alle proprie scelte.
Fino ad allora, l’Europa continuerà a essere disarmata non per mancanza di mezzi, ma per la frammentazione della propria sovranità.
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Condivido totalmente, ma da ottimista realista e pragmatico, penso che con una popolazione Europea composta da una stragrande maggioranza di cervelli con logica mentale conservatrice, di vario grado, e i relativi partiti conservatori, sarà difficile e sopratutto molto lunga, il che ci esporrà ai condizionamenti tendenti ad ostacolarci, degli USA e dei Cinesi. Solo un evento molto catastrofico, come lo è stata la seconda guerra mondiale, potrà accelerare e motivare gli Europei a portare a compimento la Federazione Europea.